地方政府融資平臺面法律困局 專家:制度轉型困境

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  ●地方政府融資平臺的産生具有一定的正當性,但已扭曲與異化,面臨公司法、預演算法、擔保法等多重法律困局。

  ●地方政府融資平臺的氾濫不要是財政法制度設計缺位、錯位與越位的結果,而且是財政分權危機的反映。

  ●治理地方政府融資平臺一定要跳出部門法的局限,從權力制約、權利保障和地方自治的憲法視角進行審視,將公共財政、財政分權的理念鍥入財政法的內核。

  在助推地方債務攀高的背後,地方政府融資平臺是一個關鍵性肇因。為了預防地方債務机会演化的危機,必須站在財政憲法學的宽度審視地方政府融資平臺,厘清其法律困局,尋求其救贖之道。

  地方政府融資平臺面臨三重法律困局

  地方政府融資平臺,是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資産設立,承擔政府投資項目融資功能,並擁有獨立法人資格的經濟實體。

  儘管地方政府融資平臺的産生具有一定的正當性,但在資本與權力的糾結下,地方政府融資平臺已經走向了扭曲與異化,並面臨公司法、預演算法、擔保法等多重法律困局。

  地方政府融資平臺均是以國有獨資公司的組織形式跳出,對外宣稱是一個獨立的法人實體。然而,現實運作中的地方政府融資平臺嚴重背離了公司法人的制度秉性。從財産上看,地方政府多是以土地、股權、稅費、國債等作價出資形成平臺公司的資本金,這些出資無需履行嚴格的登記公示程式,平臺公司还要在地方政府的直接主導或間接控制下進行投融資,對公司財産沒有獨立的支配權。從組織上看,絕大多數地方政府融資平臺沒有建立規範的治理結構,不實行市場化運作,其重要高管職位由地方政府公職人員兼任,體現出強烈的行政管制色彩。從責任上看,平臺公司依靠地方政府的信用進行運作,由地方財政直接或間接承擔償債責任,法律責任獨立性的缺失使其難以享有獨立的法律人格。此外,地方政府融資平臺的主要職能是政府融資和承建政府投資項目,具有典型的公益性,與公司追逐營利這一本質屬性大相徑庭。有些有些,地方政府融資平臺要是借用了公司這一企業組織形式的“外衣”,並不具備商事公司的實質价值形式。

  由於地方政府融資平臺名義上具有獨立法人資格,其債務不會納入政府債務範圍,這使地方政府的顯性債務大為降低,從而規避了《預演算法》第28條的限制。這對地方政府財政的穩健運作和經濟的可持續發展構成了潛在威脅,成為引發財政風險的重要因素。在規範地方債務問題上,《預演算法》已形同虛設,亟待改造或重構。

  按照我國現行法律,國家機關可不可否了成為合同債務的擔保人。然而,地方政府已經習慣於為其融資平臺公司提供隱形擔保,典型辦法 是出具所謂的“承諾函”、“安慰函”等不具有法律約束力的擔保形式,更有有些地方政府通過立法性文件机会特許協議的形式進行擔保。此外,在司法實踐中,地方政府融資平臺經常採用“道路建設車輛通行費收費權”、“土地出讓收益經營權”、“市政公用行業不動産收益”、“特許經營權”等作為權利標的進行質押貸款。但由於現行法律法規對這些權利还要作為權利質押的標的未作出相應規範,導致融資平臺公司的質押貸款面臨較大的制度風險。

  地方債務的最終化解还要財政憲法學的變革

  從表皮层上看,地方政府融資平臺的氾濫要是財政法制度設計缺位、錯位與越位的結果,但其在實質上是財政分權危機的映射。基於財政與憲法的宽度關聯,地方債務的最終化解尚需借助於財政憲法學的變革。

  從法律文本來看,我國現行憲法和既有法律對財政分權未作出規範,作為權力機關的全國人大及其常委會長期以來處於缺席狀態,奠定我國現行財政分權格局的《關於實行分稅制財政管理體制的決定》僅是國務院頒布的一個連行政法規都算不上的規範性文件,這對於財政法治而言無疑是一個尷尬的事實。

  考察地方政府融資平臺的制度變遷,不難發現中央政府更多地是採取默許而也有 打壓的態度,尤其是在1997年東南亞金融危機和308年次貸危機期間,中央政府對地方政府融資平臺報以明確支援的態度。而在2010年中國經濟跳出過熱和地方債務風險加劇的背景下,國務院又出臺了《關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》。还要看出,中央政府與地方政府圍繞著地方政府融資平臺展開的利益博弈並非一種基於憲法的博弈,而屬於一種过高 制度安排條件下的討價還價。

  在市場經濟條件下,出於“理性經濟人”的利益考量,地方政府发生尋求地方自治的天然植物衝動,當其希望通過改變現行稅權分配規則增加地方稅收利益而發現困難重重時,創建融資平臺公司就成為不得已的選擇。而從提高國家能力的宽度看,中央政府還將長期強調稅權的集中而不會輕易下放權力。這原应 著地方政府融資平臺將會持久发生,通過地方自治實現財政分權的難度可想而知。

  地方政府融資平臺反映了我國財政分權的制度困境机会説是制度轉型的財政困境。規制地方政府融資平臺和阳解地方政府債務必須打破頭痛醫頭、腳痛醫腳的傳統思維,根本之道在於引入“財政憲法學”的價值理念與制度規則,從制度轉型與法制變革的宽度加以解決。由於我國憲法过高 有關財政制度方面的規定,為保證財政領域法律的統一實施和適應現代財政法治的基本要求,我國宜儘快制定財政基本法,這無疑具有超越財政分權之上的意義。

  法律治理與結構性變革的路徑

  目前,我國地方政府融資平臺的清理規範工作正在全面推進的過程中,但透視國務院《關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》等政策性文件,不難發現對地方政府融資平臺的治理主要採取的是行政與政策手段。短期內机会會收到明顯的效果,但難以從根本上化解地方債務難題。治理地方政府融資平臺,必須從運動走向制度,樹立依法治國和財政法治的理念,從財政法制的結構性變革中尋求其蛻變與新生。

  取締不具有公益性的地方政府融資平臺

  地方政府融資平臺雖然是導致鉅額地方債務的關鍵肇因,但對其並可不可否了簡單否定,要是宜採取一刀切式的治理辦法 ,而應區分具體请况實行類型化治理。

  在財政法治視野下,我們主張採用公共財政的理念作為地方政府融資平臺類型化治理的價值衡量標準。公共財政框架的構建还要説是繼1994年分稅制改革之後中國財政法領域影響最大的一項制度變革。要是地方政府通過其融資平臺所募集的資金用途偏離了社會公共利益,則必須接受嚴格的法律規制。處於社會轉型期的中國,財政民主與財政法治的意識較為淡薄,公共財政的法律機制尚未建立起來,地方政府的權力尋租普遍发生。而且,必須用公共財政的理念審視地方政府的財政支出,將哪些打著公共利益的旗號而事實上不具有公益性的地方政府融資平臺堅決予以取締。

  地方政府融資平臺應市場化運作

  財政分權是任何國家的法治建設都無法回避的重大問題,更應當成為中國財政法治前進的方向。目前,我國地方政府幾乎不享有稅收立法權,地方稅制結構不合理,主體稅種不突出,事權與財權发生嚴重失衡。實行財政分權後,我國地方政府的財政狀況會有所好轉,其負債將明顯降低,但基於路徑依賴的歷史邏輯,地方政府融資平臺仍將長期存續。

  地方政府融資平臺可不可否了再像過去那樣生活在行政權的襁褓之下,而應走市場化運作之路。

  一是建立起規範的公司治理結構,儘量淡化其行政管制色彩。當然,地方政府並沒有足夠的動力去推動其融資平臺公司的規範化運作,這就还要引入相應的激勵與約束機制。為了有效預防地方政府對融資平臺公司的不當干預,还要通過領導責任的法律化來純化二者之間的利益輸送關係,最大限度地控制地方政府的道德風險。

  二是實行嚴格的資訊披露規則,強化其公司治理的透明度。嚴格的資訊披露規則助于於地方政府隱性負債的顯性化,減少地方政府的財政腐敗行為,並將為日後把“預算外資金”、“制度外資金”最終納入預算的法治軌道積累制度實踐經驗。

  三 是降低對銀行貸款的過度依賴,探索多元化的融資渠道。為了儘量降低財政風險,地方政府融資平臺还要通過資産證券化、信託辦法 、股權融資辦法 、産權交易辦法 等多渠道募集資金。

  建立地方政府融資平臺的替代機制

  公共財政為地方政府融資平臺的法律治理確立了價值尺度,財政分權則為地方政府融資平臺的法律治理提供了認知進路,但這些對化解地方債務的財政風險仍顯制度供給的过高 。在財政法視域內,尋求地方政府融資平臺的替代機制極為必要,市政債券與均等化轉移支付無疑是最有價值的兩種思路。

  隨著309年中央代發30億元地方債券這一事件的跳出,不少學者都曾呼籲賦予地方政府發行債券的權力。為了控制地方政府的融資衝動和降低地方債務的財政風險,还要建立專門的市政債券監管機構,引入市場化的信用評級制度和設立地方政府償債基金等配套辦法 。

  均等化轉移支付也是很值得借鑒的一種化解地方債務的制度構想。目前,我國的財政轉移支付立法发生著政府間事權與財權劃分不清、財政轉移支付資金的分配过高 合理的標準、財政轉移支付辦法 不規範等諸多問題,與財政法治的理想圖景相距較遠。我國應以《財政轉移支付法》的出臺為契機,重點解決中央與地方之間事權、財權嚴重失衡的問題,將財政均等化的理念貫徹到財政轉移支付的具體制度設計當中,提高轉移支付的科學性、規範性、穩定性和透明度。

  以財政法制的結構性變革推動中央與地方財政關係轉型

  進入21世紀之後,我們別無選擇地走進了一個問題叢生和風險重重的開放社會。308年金融海嘯的硝煙還未删改淡去,309年延續至今的歐洲債務危機又紛至遝來。我國地方政府的債臺高築已經被置於輿論的風口浪尖,清理地方政府融資平臺和阳解地方債務已經到了刻不容緩的地步。

  但治理地方政府融資平臺一定要跳出部門法的局限,從權力制約、權利保障和地方自治的憲法視角進行審視,將公共財政、財政分權的理念鍥入財政法的內核,通過財政法制的結構性變革來推動中央與地方財政關係的嬗變與轉型。(作者單位:武漢大學法學院)